规划法治建设蓝图 全面推进依法行政
----就《食品药品监管系统全面推进依法行政实施意见》
访国家食品药品监督管理局副局长张敬礼
2006年01月17日
为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），国家食品药品监管局研究制定了《食品药品监管系统全面推进依法行政实施意见》（以下简称《实施意见》），向全系统颁布施行（详见1月7日本报）。《实施意见》的出台，为全面推进食品药品监管系统依法行政提供了有力的制度保障。为此，本报记者就《实施意见》的起草背景、主要内容等问题专访了国家食品药品监督管理局副局长、《实施意见》起草工作小组组长张敬礼。
问：国家食品药品监督管理局制定出台《实施意见》具有怎样的重要意义？
张敬礼：我们应当从立党为公、执政为民的高度，来充分认识《纲要》和《实施意见》的重要意义。国务院《纲要》系统地总结了近年来推进依法行政的基本经验，规划了全面推进依法行政的宏伟蓝图，对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大而深远的意义。根据《纲要》的精神和要求，国家食品药品监督管理局结合食品药品监管工作实际，出台了《实施意见》，确定了今后十年食品药品监管系统全面推进依法行政的指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和具体措施。这是一个指导全系统依法行政、建设法治政府部门的政策性文件。各级食品药品监管部门要充分认识到这一点，把贯彻落实《纲要》和《实施意见》作为当前和今后一个时期的重要任务来抓，切实把《实施意见》提出的各项任务落到实处。
问：据了解，《实施意见》的制定和出台经历了一个多次调研、反复修改的过程，您能简要介绍一下《实施意见》的起草经过吗？
张敬礼：在国务院《纲要》颁布后，国家食品药品监督管理局党组非常重视，成立了《实施意见》起草领导小组，专设工作小组，具体负责《实施意见》的起草工作。工作小组向系统内印发了《食品药品监管系统全面推进依法行政实施意见起草方案》，经过认真研究，确定了三条主要起草思路：一是要有针对性，能体现出食品药品监管工作特色；二是要有指导性，能总体上囊括全系统依法行政各个方面的要求；三是要有可操作性，要达到目标明确、任务具体、措施有效的要求。思路明确了以后，工作小组先后到湖北、江西等省开展调研；多次召开由省、市、县食品药品监管部门同志和相关领域专家学者参加的研讨会，在此基础上形成了征求意见稿。2005年4月，在系统内对《实施意见》广泛征求了意见，进行了认真修改完善。此后，《实施意见》又经过了三次论证、修改的过程，最终形成了送审稿，2005年12月30日正式颁布施行。
问：《实施意见》为食品药品监管工作提出了一个未来法治建设规划，我们要用十年的时间建设一个怎样的政府监管部门？
张敬礼：《实施意见》明确提出了食品药品监管系统依法行政的总体目标。这个目标就是：要经过十年的不懈努力，从六大方面改进和提高食品药品监管工作。一是深化监管体制改革，转变政府职能，使市场监管和公共服务职能基本到位；二是建立完备的科学民主行政决策机制；三是建设基本健全的食品药品监管法律、法规、规章体系；四是全面、正确地实施食品药品的法律、法规和规章，有效保护公民、法人和其他组织的合法权益；五是全面推行执法责任制度，基本健全责权明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法机制；六是加强队伍建设，显著提高执法队伍素质，增强依法行政能力。
同时，我们也必须看到，目标是明确的，实现目标任重而道远。我们必须要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，树立科学监管理念，把保障人民群众饮食用药安全作为中心任务，忠实履行职责，保障公众安全与健康，促进经济社会的协调发展。只有这样，才能不辱使命，实现食品药品监管工作进一步发展。
问：如果说《实施意见》提出的未来法治建设规划是个远景目标，那么当前依法推进食品药品监管工作急需解决的重点问题是什么？
张敬礼：的确，不积跬步，无以致千里。为了使《实施意见》确定的各项任务落到实处，我们按照长远有目标、近期有重点、年度有计划的原则，制定了2006年必须要完成的具体工作任务。2006年的工作任务主要集中在十二个方面：一是进一步探索履行食品、保健品、化妆品“综合监督、组织协调和依法组织对重大安全事故的查处”职能的途径和方法；二是依法划分和规范各级食品药品监管部门的职责和权限；三是改革监管方式，规范行政许可行为；四是推进政务信息公开、电子政务建设；五是健全科学民主决策机制；六是完善药品分类管理、中药品种保护制度；七是建立规章和规范性文件定期清理制度；八是建立、完善行政执法责任制度；九是建立、完善重大食品安全事故、药品不良反应、医疗器械不良事件应急处理机制；十是建立健全重大药品、医疗器械违法案件督查督办制度，设立全系统统一的药品、医疗器械违法案件举报电话；十一是完善行政复议制度，健全执法监督机制；十二是建立和完善行政工作人员依法行政情况考核体系，提高领导干部依法行政的能力。
问：依法行政首先要做到“有法可依”。在食品药品监管法律法规体系建设方面，《实施意见》提出了什么指导性要求？
张敬礼：《实施意见》主要从三个方面对食品药品监管法律法规体系建设提出了明确的目标和要求。第一，是对食品安全立法工作提出的要求。根据国务院赋予的职能，《实施意见》对食品安全立法工作提出了原则性的要求：加强食品安全立法研究，主动参与、积极配合食品安全立法活动，逐步建立食品安全法律法规体系。第二，是对药品安全立法工作提出的要求。《实施意见》提出“力争在五年左右构建比较完备的药品、医疗器械监管法律体系”，这是在现有基础上经过努力可以达到的预期目标。第三，是对规章和规范性文件制定工作提出的要求。
《实施意见》还重点提出：要科学提高立法质量，建立规章和规范性文件执行情况的评估机制。要扩大公众参与程度，对于重大或关系行政相对人切身利益的草案，应当采取听证会、座谈会、网上公开等多种方式公布草案，向社会广泛征求意见；要在确保规章和规范性文件的质量前提下提高制定的效率，保证及时出台、实施；要像重视立法工作一样重视法律法规和规章在实施过程中的解释工作，建立有效的工作机制，及时解决执法实践中出现的新问题；要建立规章和规范性文件定期清理制度，对执行情况进行跟踪、分析和评估，及时提出立、改、废的建议。
问：经过了2003年的SARS和2005年的禽流感，人们越来越意识到建立政府部门应对突发事件的应急机制的重要性与必要性。作为食品药品监管部门，是否依法建立了食品药品突发事件的应急处理机制？
张敬礼：这确实是个十分重要的问题。国务院《纲要》明确指出：“要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯”。我们各级食品药品监管部门，作为保障人民群众饮食用药安全的职能部门，必须从依法行政的高度，认识提高快速反应和处置能力的问题。根据食品药品监管部门的职能，我们在《实施意见》中明确提出从四个方面建立健全食品药品安全应急处理机制，即：重大食品安全事故，药品不良反应和医疗器械不良事件，医疗用麻醉药品、精神药品流弊和滥用突发事件，重大假劣药品、医疗器械违法案件。这四个方面基本涵盖了全系统应对突发事件的要求，也是今后必须高度重视，着力加以解决和完善的重要工作。
问：科学行政是依法行政的基础。食品药品行业与科学技术发展联系非常紧密,因此对政府监管部门科学行政的要求更高,如何才能有效实现科学行政,保证依法行政？
张敬礼：你说得不错。科学行政的确是依法行政的基础，没有技术支撑的行政监督是低水平的监督。作为食品药品监管部门，对科学行政、科学监管提出了更高的要求。因此，加强技术体系建设，提高科学监管能力，就显得尤其重要，它与依法行政的要求是密不可分的。经过认真调查研究，我们在《实施意见》中明确提出了“加强药品、医疗器械、保健食品检验机构建设”、“建立健全药品、医疗器械、保健食品质量标准体系”、“建立和完善药品、医疗器械质量认证体系”三大方面的内容。这是我们当前和今后一个时期加强技术体系建设的重点任务，也是食品药品监管系统推进依法行政工作的一大特色。
问：加强法制机构建设是依法行政的重要保障。在机构建设方面，《实施意见》提出了哪些要求？
张敬礼：我们要深刻领会国务院《纲要》提出的“要建设一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作”的要求。具体到食品药品监管系统，我们系统实行省以下垂直领导管理，这就决定了层级之间的法制监督和指导任务很重。我们经过实地调研，针对当前地方食品药品监管部门法制机构不全、力量不足的问题，在《实施意见》中明确提出了“地（市、州、盟）级以上食品药品监管部门要设立专门法制机构，县（市、区）食品药品监管部门要配备专职法制工作人员”的明确要求。这种要求与当前法制工作任务是基本适应的，也是经过努力能够做得到的。
问：请您对食品药品监管全系统贯彻落实《纲要》和《实施意见》提些希望和要求。
张敬礼：贯彻落实《纲要》和《实施意见》是一项全局性和长期性的系统工程，它涉及到食品药品监管工作的方方面面，任务比较重，难度也比较大。在此，我想提三点希望和要求：第一要加强领导。各级食品药品监管部门、各有关单位主要负责同志要切实担负起贯彻执行《纲要》和《实施意见》第一责任人的责任，把依法行政作为食品药品监管工作的基本准则，一级抓一级，逐级抓落实。第二要突出重点，明确分工。各级食品药品监管部门、各有关单位要根据实际情况和各自的职能，全面理解、准确把握、深刻领会《纲要》和《实施意见》的精神实质和主要内容，明确工作任务和要求。要从实际出发，制定本地区、本单位贯彻落实《纲要》和《实施意见》的具体办法和配套措施，确定不同阶段的目标要求，提出工作进度，突出重点，分步实施，整体推进。第三要研究问题，重视创新。在全面推进依法行政过程中，我们肯定会面临一些新情况、新问题。我们应当及时对这些情况和问题进行调查研究，分析对策，提出切实可行的解决办法。要及时总结经验，吸取教训，不断推进依法行政的理论创新、制度创新、机制创新和方法创新。
